La confédération bilatérale : la solution pour résoudre le différend franco-comorien sur l’île de Mayotte
Au sujet des drames récents survenus à Mayotte, nous avons fait entendre une voix discordante dans une étude publiée par Témoignages [1]. La responsabilité en incombe à la France qui a agi au mépris du droit international. C’est en effet en vertu du principe de l’intangibilité des frontières coloniales que les Nations Unies considèrent, depuis le 6 juillet 1975, les Comores comme un État indépendant composé d’Anjouan, de la Grande Comore, de Mayotte et de Mohéli.
L’admission en leur sein, le 12 novembre 1975, d’un État composé de quatre îles confirme cette approche « globaliste ». En outre, cette admission a été obtenue à l’unanimité à l’Assemblée générale de l’ONU, la France ne participant pas au vote. Adoptée le 21 octobre 1976 par 102 voix contre une (France), une autre résolution onusienne déclare que l’occupation de Mayotte par la France « constitue une atteinte flagrante à l’unité nationale de l’État comorien ».
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| Le Professeur André Oraison. |
Par la suite, la sanction de cette violation du droit international figure dans une résolution votée par l’organe plénier de l’ONU le 28 novembre 1994, par 87 voix contre 2 (France et Monaco). Après avoir rappelé que, conformément aux accords franco-comoriens signés le 15 juin 1973, relatifs à l’accession des Comores à l’indépendance, « les résultats du référendum du 22 décembre 1974 devaient être considérés sur une base globale et non île par île », la résolution 49/18 prie « le Gouvernement français d’accélérer le processus de négociation avec le Gouvernement comorien »afin de rendre « effectif le retour de l’île de Mayotte dans l’ensemble comorien ». Mais la restitution de Mayotte aux Comores - sanction pourtant logique - est impossible sans l’accord des Mahorais. Ces derniers peuvent toujours en effet invoquer l’article 53 de la Constitution qui reconnaît à tous les Français un droit à l’autodétermination et au refus de la sécession dans son alinéa 3, ainsi rédigé : « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans le consentement des populations intéressées ».
Comment alors remédier à une situation néocolonialiste qui perdure à Mayotte ? Pour analyser avec lucidité le différend franco-comorien, deux postulats doivent être posés. Voici le premier : dès lors qu’il ne saurait y avoir de litige éternel franco-comorien au sujet de Mayotte, il est logique de rechercher, dès à présent, des solutions à un conflit qui a tendance à s’aggraver. Voici le second : un État ne reconnaît pas, en principe, un droit de sécession au profit de ses entités composantes. C’est dire qu’il est exclu que les Comores renoncent à revendiquer Mayotte. Ces postulats posés, des solutions existent.
Mener « ce combat par la voie de la négociation »
Encore faut-il rappeler que la solution au conflit sur Mayotte ne saurait dépendre d’une entente entre Paris et Moroni qui aurait la prétention de régler ce problème en ignorant la volonté des Mahorais [2]. L’ancien Président comorien a lui-même établi ce constat dans son allocution prononcée à l’ONU, le 23 septembre 2011. Certes, Ikililou Dhoinine a indiqué qu’il continuerait à revendiquer « la réintégration de l’île comorienne de Mayotte dans son ensemble naturel ». Mais il a aussitôt précisé qu’il fallait mener « ce combat par la voie de la négociation » avec la France en y associant les Mahorais, « car il ne peut y avoir de solution réaliste et durable à ce contentieux sans leur implication ».
En vérité, le conflit sur Mayotte est moins un conflit juridique franco-comorien qu’une dispute historique, politique et sociologique comoro-mahoraise. Mais le fossé d’incompréhensions qui sépare Comoriens et Mahorais est aujourd’hui si profond et le mode de vie de ces deux groupes si différent depuis le 6 juillet 1975 qu’une éventuelle réunification des Comores - des îles appartenant pourtant, depuis une période multiséculaire, à un même ensemble culturel, géographique, linguistique et religieux - implique que l’on tienne compte d’une coordonnée paramétrique incontournable : le facteur temps.
Mécanisme du fédéralisme
Pour rapprocher des points de vue opposés, une des solutions consiste à recourir au mécanisme du fédéralisme que l’on peut définir comme un processus d’association de sociétés humaines distinctes visant à concilier des positions antagonistes : la propension à l’autonomie des collectivités composantes et la tendance à l’organisation hiérarchisée d’une société globale regroupant les collectivités de base. Encore faut-il préciser que le fédéralisme est un pavillon qui recouvre plusieurs marchandises. Pour juguler ce qu’on appelle à Moroni la « dissidence mahoraise », le mieux adapté est celui qui se rattache à la notion de confédération et plus encore à celle de confédération bilatérale.
Ce type de fédéralisme ne procède jamais d’un phénomène de génération spontanée : c’est dire qu’un accord de principe entre Comoriens et Mahorais est nécessaire pour l’enclencher. Mais un tel accord ne saurait être qualifié de traité puisque Mayotte n’est plus un État souverain (depuis le 25 avril 1841) mais un département français (depuis le 31 mars 2011). Par suite, l’accord comoro-mahorais pourrait prendre la forme d’une Déclaration commune ayant une valeur politique et morale pour les deux Parties, pendant une période indéterminée. Consentie entre les îles indépendantes des Comores et l’île française de Mayotte, cette formule d’association n’est pas figée mais transitoire. À plus ou moins long terme, elle pourrait évoluer vers un système fédéral pour les îles d’Anjouan, de la Grande Comore, de Mayotte et de Mohéli. À cet égard, les exemples des États-Unis et de la Suisse sont là pour en témoigner. À son tour, l’Union européenne met en œuvre ce processus qui doit permettre à ses multiples « souveraines volontés étatiques » de passer progressivement d’une phase de coopération à une phase d’intégration. De fait, la confédération d’États apparaît souvent comme l’antichambre de l’État fédéral.
Trois principes
Certes, la confédération bilatérale peut être considérée comme une étape obligée sur la longue route qui devrait conduire à la réunification juridique et politique des quatre îles qui composent l’archipel des Comores. Mais pour être crédible pour les Comoriens et Mahorais, encore faut-il que cette forme originale d’association entre deux communautés humaines antagonistes respecte trois principes.
D’abord, les Mahorais devraient pouvoir discuter sur un pied d’égalité avec les Comoriens. Pierre angulaire de la confédération bilatérale, la règle de l’égalité implique que les décisions prises dans le cadre d’une telle structure le soient toujours d’un commun accord. Encore faut-il préciser que la confédération bilatérale n’est pas un nouveau sujet de la Communauté internationale. Dans cette association, seule les Comores continuent d’être un État indépendant régi par le droit international tandis que Mayotte reste une collectivité soumise au droit français. Ensuite, Comoriens et Mahorais devraient pouvoir dialoguer, sans a priori, dans le cadre de commissions mixtes et paritaires : des commissions permanentes pour éviter la prise de décisions hâtives et spécialisées par souci d’efficacité. Enfin, le dialogue entre Comoriens et Mahorais aurait vocation à s’établir dans les domaines les plus diversifiés : agriculture, éducation, pêche, santé, religion, sport et tourisme.
Citons aussi les liaisons inter-îles et la protection de l’environnement. Nullement exhaustive, cette liste devrait même inclure - après une longue période de cohabitation comoro-mahoraise - la question d’un nouveau statut institutionnel pour les quatre îles composant l’archipel des Comores. À cet égard, on pourrait ici reprendre - toute proportion gardée - la Déclaration faite à Paris le 9 mai 1950 par Robert Schuman. Convaincu que l’unification de l’Europe ne pourra pas être réalisée d’un coup de baguette magique, le ministre français des Affaires étrangères avait déclaré : « L’Europe… se fera par des constructions concrètes créant d’abord une solidarité de fait ». De même, la réunification des quatre îles Comores sous un même drapeau ne pourra être qu’une œuvre de longue haleine. Seules des réalisations communes à l’État comorien et au département de Mayotte, palpables et durables pour le commun des mortels à Mamoudzou et à Moroni auraient des chances de rapprocher des points de vue inconciliables.
La France n’a pas ici vraiment le choix
Les solutions adoptées sous forme de résolutions dans le cadre de la confédération bilatérale seraient ensuite concrétisées au plan juridique par le vote de textes législatifs et règlementaires français et comoriens et par des conventions franco-comoriennes avec le soutien pérenne de la France au triple plan politique, économique et financier. En vérité, notre sentiment profond est que la France n’a pas ici vraiment le choix. L’ancienne Puissance coloniale a beaucoup à se faire pardonner dans le canal de Mozambique. Dès lors, il est logique qu’elle mette tout en œuvre pour réparer la faute originelle qu’elle a commise en 1975 en ne respectant pas le droit international de la décolonisation. Pour éviter un nouvel afflux prévisible de clandestins comoriens à Mayotte en provenance d’Anjouan et, par suite, de nouveaux et dramatiques naufrages, à la suite de la mise en œuvre de la départementalisation de « l’île hippocampe » (depuis le 31 mars 2011) et de la concrétisation de son statut de région ultrapériphérique de l’Union européenne (depuis le 1er janvier 2014), il serait judicieux d’aller encore beaucoup plus loin.
Remettre en cause le « visa Balladur »
Tout en encourageant le processus de mise en route de la confédération bilatérale entre les Comores indépendantes et Mayotte française, la France devrait d’abord remettre en cause le « visa Balladur », instauré en 1995 afin de restreindre la libre circulation des personnes entres les quatre « îles de la Lune ». Dans un rapport publié le 18 juillet 2012, une mission parlementaire de la Commission des lois du Sénat s’est prononcée en ce sens après avoir constaté l’échec de la politique de lutte contre l’immigration illégale à Mayotte au cours de la dernière décennie. Intitulé « Mayotte : un nouveau département confronté à de lourds défis », le rapport souligne que le « visa Balladur » a été établi dans un contexte qui pose problème dans la Communauté internationale dans la mesure où l’appartenance de Mayotte à la France n’est reconnue ni par les Comores ni par les Nations Unies.
Pour éviter de nouveaux drames de la mer dans le canal de Mozambique et normaliser, par la même occasion, ses relations avec les responsables de Moroni, la France devrait encore - en parallèle avec le développement programmé de Mayotte - assurer un développement culturel, économique, infrastructurel et sanitaire de l’Union des Comores dans le cadre d’un véritable « plan Marshall ».
André Oraison
[1] André ORAISON , « La responsabilité originelle de la France dans la poudrière mahoraise », Témoignages, lundi 6 juin 2016, p. 4-5.
[2] André ORAISON, « La restitution de Mayotte à l’Union de Comores ? Une solution impossible au plan juridique sans l’accord des Mahorais », Témoignages, lundi 18 juillet 2016, p. 4-5.
