Comores : Gouvernance économique et politique

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Les Comores ont connu en 2011 une croissance estimée à 2 % en 2011. Tirée notamment par les exportations agricoles et les infrastructures...

Les Comores ont connu en 2011 une croissance estimée à 2 % en 2011. Tirée notamment par les exportations agricoles et les infrastructures, la croissance devrait atteindre 3.1 % en 2012 et 3.5 % en 2013.
Le pays devra satisfaire en 2012 aux critères du point d'achèvement de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (IPPTE), pour bénéficier alors d'une annulation de sa dette multilatérale. 

Sur le plan social, la faiblesse de la croissance ne devrait pas permettre d'enrayer le chômage, qui touche 14.3 % de la population active et frappe particulièrement les jeunes (44.5 %).

Vue d'ensemble


Dans une conjoncture internationale difficile, la croissance aux Comores devrait s'établir à 2 % en 2011, tirée par les performances des exportations agricoles et par une demande finale essentiellement privée soutenue par les transferts de fonds des émigrés. Ces envois ont représenté 23 % du produit intérieur brut (PIB) en 2011; ils devraient se maintenir en 2012 en dépit d'une conjoncture économique défavorable en France, principal pays d'accueil de l'émigration comorienne. La croissance devrait se poursuivre pour atteindre 3.1 % en 2012 et 3.5 % en 2013. Elle devrait être soutenue par l'accélération de la mise en œuvre de plusieurs grands chantiers d'infrastructures dans les domaine du transport, du tourisme et de l'énergie, dont le lancement devrait toutefois accentuer le déficit budgétaire en pesant sur les importations. Le déficit du compte courant devrait ainsi légèrement se réduire en 2012 avant de se creuser en 2013 et atteindre 9.7 %. Malgré l'application de critères stricts de gestion de la masse monétaire par la Banque centrale des Comores (BCC), la croissance en 2012 et 2013 devrait générer de l'inflation (voir tableau 1).

En 2012, les Comores atteindront le point d'achèvement de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). L'accomplissement de cet objectif devrait leur ouvrir la voie à une diminution importante du stock de la dette multilatérale, dans le cadre de l'Initiative d'allègement de la dette multilatérale (IADM). Cet allègement permettra de ramener le ratio dette/exportations au niveau soutenable de 150 %, alors qu'il était de 349 % en valeur actualisée nette (VAN) en 2011. L'annulation de la dette devrait par ailleurs atténuer la pression sur le budget et permettre à partir de 2013 une réaffectation des dépenses vers l'investissement public et les secteurs sociaux (éducation, santé) afin de progresser sur la voie des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), de créer les bases d'une croissance inclusive et de lutter contre le chômage, particulièrement le chômage des jeunes qui touche près d'un jeune en âge de travailler sur deux. L'atteinte du point d'achèvement ne sera cependant homologuée qu'à condition de progrès effectifs en matière de réformes structurelles (gestion des entreprises publiques et diminution de la masse salariale, notamment) en phase avec le programme appuyé par la Facilité élargie de crédit (FEC) du Fonds monétaire international (FMI). 

L'accélération de la croissance

requiert aussi une amélioration sensible du climat des affaires, alors que l'archipel, 157e sur 183 pays, a reculé d'un rang en 2011 au classement de Doing Business, le baromètre de la Banque mondiale. Cette situation devrait s'améliorer à partir de 2012 et 2013 avec l'assistance technique de la Société financière internationale (SFI).

Concernant l'emploi, les jeunes en âge de travailler sont confrontés à un chômage important touchant environ 45 % de leur classe d'âge, soit quasiment un jeune sur deux. Ce chômage est essentiellement structurel et touche tous les jeunes, qualifiés ou non. Il résulte notamment de l'insuffisance de la croissance économique et des contraintes multiples auxquelles font face les entreprises et qui handicapent l'emploi (coût élevé de l'énergie, mauvais état des infrastructures de soutien à l'économie, fiscalité élevée, poids des charges financières qui renchérissent les coûts de production locaux et découragent la création d'emplois). Du côté de l'offre, les jeunes Comoriens sont insuffisamment formés au regard des besoins réels du marché du travail. La fonction publique représente, à l'heure actuelle, le principal pourvoyeur d'emplois aux Comores. La lutte contre le chômage des jeunes suppose la mise en place d'une stratégie spécifique, et de moyens et d'outils institutionnels adaptés.

Dans un contexte mondial marqué par l'aggravation de la crise économique et financière touchant notamment les pays de la zone euro et par la baisse attendue de la croissance mondiale au niveau de 3.6 %, le taux de la croissance économique aux Comores devrait se stabiliser à 2 % en 2011. Cette croissance a été principalement tirée par une production agricole abondante qu'ont permise une forte augmentation des cultures de rente et des cultures vivrières, une légère reprise des investissements directs étrangers (IDE), la poursuite des investissements immobiliers financés par les envois de fonds de la diaspora, et le développement du secteur financier. L'inflation est restée modérée en 2011, au niveau de 2 %, malgré des pressions sporadiques liées aux tensions sur les cours mondiaux des produits pétroliers et alimentaires.

La structure du PIB n'a pas connu de modification majeure en 2011(tableau 2), l'économie comorienne restant essentiellement dominée par l'agriculture, l'élevage et la pêche (44 % du PIB) et les services à faible valeur ajoutée, en particulier le commerce (26.1 %). La contribution du secteur secondaire à l'économie est demeurée limitée (10 %) faute d'un véritable tissu industriel local et en raison d'importantes contraintes structurelles à la production (coût des facteurs et coût de l'énergie non compétitifs).

La production agricole aura constitué le principal moteur de la croissance en 2011 avec une contribution en hausse de 2.1 %. La vanille a bénéficié d'importantes mesures de soutien, notamment la distribution de plus de 50 000 lianes aux producteurs, et la production devrait atteindre 50 tonnes contre 30 tonnes en 2010. La production d'ilang-ilang devrait également s'élever 50 tonnes, un record depuis 2006. Seule la production de girofle devrait baisser en 2011 malgré des prix à la hausse sur le marché international[1].

Cette bonne tenue globale de la production du secteur agricole s'explique à la fois par des conditions climatiques favorables et par une augmentation du prix moyen de la tonne de produits agricoles à l'exportation. Celui-ci s'est établi à 17.9 millions de francs comoriens (KMF) en 2011 contre 17.2 millions en 2010. Parallèlement, le secteur des cultures vivrières a continué sa croissance en 2011, avec une production de 7 000 tonnes en augmentation de 4 % par rapport à 2010. Les fruits, exportés vers l'île de Mayotte ou consommés sur place, représentent 80 % de cette production. Les exportations fruitières expliquent en grande partie l'amélioration sensible de la balance commerciale en 2011.

À l'instar des années précédentes, la demande intérieure, notamment la demande des ménages portée par les transferts de fonds de la diaspora, devrait constituer l'autre moteur de la croissance 2011. Cette tendance devrait se poursuivre en 2012 et 2013.

La structure de l'économie pourrait cependant être bouleversée en 2012 par la montée en puissance attendue des IDE provenant des pays du Golfe et le démarrage concret d'un certain nombre de projets dans le domaine de la transformation agroalimentaire (pêcheries industrielles), des infrastructures de transports (réseau de ports inter-îles, mise en place d'une compagnie aérienne publique, etc.), de l'énergie et du tourisme (démarrage des travaux de construction du site de l'ex-hôtel Galawa au nord de la Grande Comore) conformément aux engagements de la Conférence de Doha de mars 2010.

La part de l'investissement dans le PIB devrait s'accroître de 2 % à 3 % en 2012 et dynamiser la croissance, notamment à partir de 2013. Sur la base de ce scénario, les prévisions de croissance du PIB s'établissent à 3.1 % en 2012 et 3.5 % en 2013.

Politiques macroéconomiques


Politique budgétaire


La politique budgétaire des Comores s'inscrit dans le cadre du programme économique du FMI auquel est adossé un financement de 20 millions de dollars (USD) financé par la Facilité étendue de crédit (FEC). En raison cependant d'une performance insuffisante en matière de réformes structurelles (gestion des entreprises publiques, diminution de la masse salariale de la fonction publique) et de gestion budgétaire, les troisième et quatrième revues du programme n'ont pu être conclues. Cette performance mitigée a contraint le FMI à ajourner le versement de deux tranches de financement au titre des 3e et 4e revues, ce qui a pesé sur les équilibres budgétaires.

Dans ce contexte, la politique budgétaire des Comores est demeurée restrictive en 2011. Les dépenses de fonctionnement (traitements et salaires) ont représenté 83 % des dépenses totales, sensiblement plus que les dépenses d'investissement, essentiellement financé sur ressources extérieures. La mobilisation des recettes publiques a marqué le pas au second semestre de 2011, en raison d'une taxation insuffisante des produits pétroliers, du rendement insuffisant de l'administration fiscale, et de faiblesses institutionnelles dans la gestion du port de Moroni. Les recettes publiques ne devraient pas représenter plus de 13.1 % du PIB en 2011, contre 14.3 % en 2010 et en deçà des prévisions (14 %). La masse salariale a été ramenée à un niveau compatible (10 %) avec la capacité de mobilisation des recettes intérieures de l'État suite au gel de l'augmentation des salaires consentie en 2010.

Toutefois, face à la faible mobilisation des recettes, la régulation à la baisse des dépenses non salariales a été insuffisante, traduisant des faiblesses dans le fonctionnement du Comité de trésorerie. Le solde primaire du budget, dons compris, devrait ainsi s'inscrire en déficit, à hauteur de 0.2 % du PIB en 2011, contre un solde positif de 7.7 % du PIB en 2010 et une prévision initiale positive de 1.1 % pour 2011.

La détermination des Comores à atteindre le point d'achèvement de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés fin 2012 devrait favoriser la mise en place d'un budget plus équilibré permettant le décaissement des tranches actuellement gelées du programme du FMI et l'appui budgétaire de la communauté internationale[1]. Au total et dans la perspective d'une augmentation de la dépense d'investissement, d'une poursuite de la consolidation de l'assainissement des finances publiques, d'une augmentation progressive des recettes fiscales et de la diminution de la pression budgétaire liée à l'effacement d'une grande partie de la dette multilatérale, le déficit budgétaire devrait être contenu à 2.1 % du PIB en 2012 et 2.3 % en 2013.

Politique monétaire


La politique monétaire des Comores est axée sur une expansion modérée du crédit à l'économie calée sur le rythme de croissance de l'économie. Pour satisfaire une demande en expansion, la masse monétaire au sens large devrait s'accroître en moyenne de 5.75 % en 2011 et en 2012, légèrement en deçà du taux de croissance du PIB nominal, contre 19.4 % en 2010. L'endettement de l'État vis-à-vis du système bancaire devrait rester prudent pour permettre une expansion adéquate du crédit au secteur privé. Le coefficient des réserves obligatoires demeure l'instrument principal de régulation de la liquidité. Porté à 30 % en 2010, il a été ramené à 25 % en 2011 en réponse à une baisse graduelle de la demande de crédit dans un contexte de persistance de la surliquidité du système bancaire; il devrait se maintenir à ce niveau en 2012 et 2013 sauf résurgence de l'inflation. Les modifications ultérieures du coefficient resteront dictées par la volonté de la Banque centrale de Comores (BCC) de continuer à pourvoir l'économie en liquidité, en préservant la stabilité des prix et du cadre macroéconomique. Enfin, la BCC achèvera en 2012 le renforcement de son service de supervision bancaire, avec l'appui technique et financier du FMI et de la Banque de France. Les taux d'intérêts débiteurs applicables aux opérations de crédit (inscrits dans une fourchette de 7 % à 14 %) et à la rémunération de l'épargne (taux minimal de 1.75 %) sont restés inchangés en 2011.

Coopération économique, intégration régionale et commerce

Malgré une augmentation sensible des exportations agricoles de 9 %, la balance commerciale devrait être déficitaire en 2011 en raison d'une augmentation des importations de 11 %. Le solde de la balance commerciale devrait demeurer également structurellement déficitaire en 2012 et 2013 en raison de l'augmentation des importations générée pas les futurs investissements dans le secteur des infrastructures. Le déficit du compte courant devrait cependant se redresser en 2011 (7.7 % du PIB contre 8.7 % en 2010), puis en 2012 (6.8 %) en raison de prévisions positives sur les exportations agricoles et les transferts de fonds des émigrés. Le déficit devrait se creuser à nouveau en 2013 pour équivaloir à 8.8 % du PIB.

Malgré l'adhésion des Comores à la zone de libre échange du Marché commun de l'Afrique australe et orientale (Comesa) en 2006, les échanges avec cette communauté régionale ont été extrêmement limités en 2011 faute d'une stratégie claire de positionnement sur ce marché. Ce constat devrait se prolonger en 2012 et 2013. La majeure partie des exportations (57 %) convergent vers l'Union européenne (UE). Les importations, notamment pétrolières (35 % des importations), proviennent des pays du Golfe, notamment du Koweït.

2010 : estimations ; 2011 et années suivantes : prévisions.

Politique de la dette

En 2011, la dette extérieure des Comores est demeurée non-soutenable. La dette publique extérieure des Comores contractée et garantie par l'État s'est élevée en 2011 à 287 millions USD (arriérés compris), soit 349 % des exportations en valeur actualisée nette. Dans le cadre de l'IPPTE, les Comores devraient atteindre le point d'achèvement fin 2012 et bénéficier dès lors d'un allègement de dette multilatérale qui ramènerait le ratio dette extérieure/exportations à 150 %.

La dette intérieure reste un outil non négligeable de financement exceptionnel pour l'État comorien en l'absence de marché secondaire permettant l'émission de titres d'État. En 2011, les arriérés sont estimés à 13 milliards KMF, soit 7.5 % du PIB et 57 % des recettes intérieures[1]. En raison de contraintes financières, l'apurement des arriérés par les pouvoirs publics a été reporté à 2012, leur paiement étant toutefois conditionné à l'existence de disponibilités budgétaires fournies par des ressources extérieures.

Gouvernance économique et politique

Secteur privé


La situation du secteur privé aux Comores s'est détériorée en 2011. Les Comores ont perdu une place dans le

classement Doing Business 2012 pour se situer au 157e rang sur un total de 183 pays. La note des Comores s'est dégradée dans 80 % des indicateurs utilisés[1]. Le climat des affaires demeure fortement pénalisé par l'absence d'infrastructures de soutien notamment dans le domaine des transports et de l'énergie, par l'absence de services aux entreprises, de services financiers (accès au crédit moyen-long terme, fonds de garantie) et non financiers (conseil, comptabilité, formation, etc.), et par le manque de main d'œuvre qualifiée. La mise en place de l'Agence nationale de promotion des investissements (ANPI) début 2010 n'a eu pour l'heure que peu d'effets sur le développement du secteur privé, en raison d'un positionnement institutionnel inadéquat et d'un manque de moyens fonctionnels.

Le guichet unique destiné à faciliter et accélérer la création d'entreprise n'est toujours pas opérationnel. Les Comores bénéficient depuis fin 2010 d'un appui technique de la Société financière internationale (SFI) destiné à améliorer l'environnement des affaires, dont les effets devraient se concrétiser en 2013.

Secteur financier

Le système bancaire a connu un essor important au cours des trois dernières années avec l'entrée en activité de deux nouvelles banques (Exim Bank et la Banque fédérale du commerce [BFC]). Les Comores possèdent également une microfinance particulièrement active qui contribue à accroître la portée des systèmes financiers nationaux et facilite l'accès au crédit de l'ensemble de la population. En termes de parts de marché, les banques contrôlent 44.3 % des dépôts, suivies des institutions de microfinance pour 34.4 %. Les quatre banques de la place contrôleraient près de 60 % du financement de l'économie contre environ 28 % pour les deux réseaux de microfinance. La situation du système bancaire comorien est demeurée globalement satisfaisante en 2011 malgré les soubresauts résultant de la découverte d'opérations frauduleuses au niveau de la Société nationale des postes et des services financiers (SNPSF). En attendant la finalisation d'un programme de réforme à moyen terme de l'institution et sa scission possible en deux entités (poste et finance), le gouvernement a mis en place des mesures de court terme d'urgence visant à renforcer la gestion et l'amélioration de la situation financière de la SNPSF. Dans ce contexte, l'institution a été mise sous administration provisoire de la banque centrale et chargée de préparer un plan crédible de redressement à moyen terme. Le gouvernement a accordé une large autonomie à la BCC dans la conduite de cette importante réforme avec l'appui technique des partenaires au développement. Indicateur principal de la bonne santé du secteur financier, l'encours des crédits douteux a continué de baisser en 2011 pour s'établir à 15.7 %, la plupart des institutions financières ayant vu, par ailleurs, leur rentabilité s'améliorer.

En 2011, les dépôts à vue et à terme ont progressé respectivement de 9.4 % et de 1.3 % par rapport à 2010. De leur côté, les crédits à l'économie se sont accrus de 5.9 % après une hausse de 16.1 % en 2010. Les crédits à l'économie pourraient progresser en 2012 et 2013 afin d'accompagner le développement de l'économie sous réserve de la mise en place d'instruments de garantie adaptés. 

Gestion du secteur public, institutions et réformes

La mise en œuvre du programme du Fonds monétaire international (FMI) n'a pas connu de réelle amélioration

en 2011. Les 3e et 4e missions de revue du programme n'ont pu être effectuées en raison du non-respect par les Comores des plafonds de déficit budgétaire. Par ailleurs, les réformes structurelles, notamment la privatisation des entreprises publiques Comores Telecom, Société nationale des hydrocarbures (SCH) et MAMWE (eau et électricité), n'ont pas enregistré d'avancées significatives.

La déflation de la masse salariale de la fonction publique, qui absorbe l'essentiel du budget annuel des Comores (83 % de la dépense en 2011) au détriment de l'investissement public, n'a pas davantage connu de réel progrès, les autorités souhaitant privilégier le dialogue avec les organisations syndicales pour minimiser le

risquer de conflits sociaux. Le nouveau gouvernement entré en fonction le 1er juin 2011 a toutefois gelé un décret d'indexation de la masse salariale des agents de l'éducation et de la santé à l'origine du dérapage du déficit budgétaire en 2010. Un recensement des agents de la fonction publique a par ailleurs été lancé, avec l'appui de la Banque mondiale, en septembre 2011.

Un certain nombre de mesures positives avec effet immédiat ont été prises par les nouvelles autorités en matière de gouvernance et de transparence financière avec la mise en place d'une commission de lutte contre la corruption, l'abrogation d'un certain nombre de marchés publics concédés hors appel d'offres à des investisseurs étrangers par le gouvernement sortant, le non-renouvellement de la concession de la gestion du port de Moroni au groupe Gulfcom, etc.

À l'initiative du nouveau Président Ikililou, un programme d'évaluation de la qualité de l'action gouvernementale a également été lancé. Enfin la Cour suprême entrée en fonction début 2012 aura notamment compétence pour juger des comptes de l'Union. Cette instance vient compléter le système judiciaire comorien et elle devrait contribuer à l'amélioration de la gouvernance. Les réformes devraient être poursuivies et accélérées par les autorités en 2012 pour honorer échéance capitale liée à l'atteinte par les Comores du point d'achèvement fin 2012.

Gestion des ressources naturelles et environnement

Les Comores possèdent une riche biodiversité marine et terrestre qui est cependant extrêmement vulnérable. Les sources de cette vulnérabilité sont multiples : sols fragiles et vulnérables à l'érosion, pression foncière croissante sur les ressources naturelles liée à la croissance démographique (densité de 450 habitants/km2 sur l'île d'Anjouan, l'une des plus élevées d'Afrique), extensification des cultures et mauvaise occupation des sols, concentration des principales villes sur la frange côtière où vit la majorité de la population, législation environnementale désuète ou insuffisamment appliquée, infrastructures édifiées à moins de six mètres au dessus du niveau de la mer, en l'absence de règles et normes de protection contre les risques climatiques. Les Comores ont adopté en 2006 un Plan national d'adaptation au changement climatique (Pana) qui constitue le cadre de référence en matière de politique environnementale durable. Sa mise en œuvre est cependant liée à la disponibilité des ressources des donneurs. 

Contexte politique

Au cours des trois dernières années, les Comores ont réalisé des avancées notables sur la voie de la normalisation politique. Des amendements à la constitution en 2009 ont permis une gestion plus cohérente de l'économie de l'archipel.L'année 2011 a été marquée sur le plan politique et institutionnel par l'entrée en fonction le 26 mai du nouveau président de l'Union, Ikililou Dhoinine, et par la nomination d'un nouveau

gouvernement le 1er juin composé de trois vice-présidents issus des trois îles de l'Union. Tout en conservant les grands équilibres institutionnels des Comores, le mandat du nouveau président s'inscrit dans une certaine volonté de rupture pour instaurer une plus grande transparence dans la gestion des affaires économiques et engager des réformes clés dans le domaine de la lutte contre la corruption et de l'amélioration de la gouvernance économique et financière.

Contexte social et développement humain

Développement des ressources humaines


De manière générale, le suivi des progrès enregistrés par les Comores sur la voie des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) est compliqué par l'absence de dispositif d'évaluations de suivi. Concernant la santé et l'éducation, la tendance est plutôt positive. En 2011, le taux net de scolarisation était évalué à 77.3 %, en très légère augmentation par rapport à 2010. La parité fille/garçons évolue actuellement dans un intervalle satisfaisant de 0.9 à 1. Le taux de vaccination concernant les principales endémies telles que la tuberculose ou le choléra est estimé en 2011 à 80.3 %. La qualité des infrastructures sanitaires s'est détériorée en raison de la pénurie d'investissements permettant de réhabiliter les installations et de remplacer les équipements défaillants. Le taux de prévalence du VIH/Sida est maintenu à un niveau relativement bas, estimé à 0.8 %, mais ce chiffe doit être considéré avec prudence compte tenu du manque d'enquêtes épidémiologiques récentes. Par ailleurs, des cas de maladies infantiles liées à la malnutrition ainsi que des cas de lèpre ont été détectés sur l'île d'Anjouan en 2011.

Réduction de la pauvreté, protection sociale et travail

Les Comores disposent d'une stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (SCRP) 2009‐14 qui constitue l'outil principal guidant l'action publique en matière de réduction de la pauvreté. Les autorités estiment qu'environ 37 % des ménages et 44.8 % des personnes vivent en-dessous du seuil de pauvreté. L'indice de la pauvreté varie cependant d'une île à une autre, et elle est généralement plus importante dans les zones rurales. Les programmes spécifiques de protection sociale ciblés sur les plus pauvres et financés par des ressources publiques sont limités aux Comores en raison des fortes contraintes budgétaires. L'État subventionne néanmoins un ensemble de produits de première nécessité (riz, huile, etc.).

Avec une taille moyenne des ménages comoriens de 6.3 personnes, la réduction de la pauvreté est cependant compliquée par le taux de natalité qui demeure très élevé aux Comores et pèse sur la distribution du revenu des ménages. Les envois de fonds des émigrés qui ont atteint 23 % du PIB en 2011 – en légère diminution par rapport à 2010 – jouent un important rôle d'amortisseur social notamment dans les zones rurales où ils permettent de pallier l'absence des services publics de proximité (écoles, dispensaires) et de soutenir le revenu et la demande des ménages.

Égalité hommes-femmes

Il n'existe pas de différence significative en matière de développement entre hommes et femmes aux Comores. Le dernier indice de développement du genre (IDG) publié en 2007 et mesurant la situation respective des hommes et des femmes en matière d'éducation, de santé et de revenu, s'élevait à 0.571, contre 0.576 pour l'Indice de développement humain (IDH). Des différences significatives persistent cependant entre les hommes et les femmes dans la participation et la rémunération de la main-d'œuvre, la propriété des entreprises, le régime foncier, ainsi que la propriété des biens. Le taux de dépendance des femmes chefs de famille, qui constituent 50.4 % de la population, est de 3.9 contre 3.4 pour les hommes. Le taux de participation des femmes à l'activité économique est de 17.4 % contre 32.8 % pour les hommes. Les femmes sont, par contre, les principales bénéficiaires des prêts accordés par le secteur de la microfinance. En 2011, les femmes demeurent peu présentes dans la vie politique et publique. Les politiques et lois officielles encouragent l'égalité entre les hommes et les femmes dans ces domaines, mais leur application laisse à désirer en l'absence de mécanismes spécifiques de suivi.

Source: Perspectives économiques en Afrique 2012 12 | © BAfD, OCDE, PNUD, CEA
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