Constitution de 2001, dix ans après... Par Maliza Youssouf Saïd* et Abdou elwahab Msa Bacar*

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Contexte. Le 3 août 1997, Anjouan proclame son indépendance. Cela marque le début d'une crise politique sans précédent. L'Organisa...


Contexte. Le 3 août 1997, Anjouan proclame son indépendance. Cela marque le début d'une crise politique sans précédent. L'Organisation de l'Union Africaine entame alors une médiation. Nonobstant les tentatives de réconciliation en cours, le Président Taki ordonna, le 3 Septembre 1997, un débarquement à Anjouan. Cette opération militaire échoua et ne permit pas le retour de l'autorité fédérale sur l'île. La sécession d'Anjouan est celle qui a fait couler le plus d'encre, mais rappelons qu'Anjouan ne fut pas la seule en 1997 à réclamer son indépendance. En effet, l'île de Djoumbé Fatima, s'estimant marginalisée, proclame son indépendance le 11 août 1997. 

Les médiations durèrent toute l'année 1998. La première se tint en décembre 1997 à Addis Abeba. Celle–ci permit la mise en place d'une commission internationale d'enquête sur les événements d'Anjouan et de Mohéli. Elle ordonna la tenue d'une Conférence Inter îles dans les meilleurs délais pour définir un nouveau cadre institutionnel selon les aspirations légitimes des populations des îles. Une proposition de confédération des Etats des Comores voit alors le jour. Mohéli se montre alors favorable à une large autonomie des îles et propose également l'élection du Président de la République au suffrage universel indirect. C'est dans ce contexte qu'on annonça le décès brutal du Président Taki le 5 novembre 1998. Tadjidine Ben Saïd Massounde assuma alors la fonction de Président par intérim et nomma Abbas Djoussouf comme Premier ministre. 

Le 23 avril 1999, s'est donc tenue à Antananarivo une conférence censée offrir un nouveau cadre institutionnel aux Comores. Ces accords, dits d'Antananarivo, prévoyaient entre autres, l'administration des îles de manière autonome et l'élection du Président de l'Union, chef de l'Etat, par l'Assemblée nationale à tour de rôle parmi les candidats ressortissants d'une même Ile pour un mandat de 3 ans. Mais le 30 avril 1999 survint le coup d'Etat du Colonel Azali Assoumani. Il abolit les institutions pour mettre en place une Charte transitoire. Après plus d'une année de tractations, de discussions et de négociations, on parvint enfin, le 17 février 2001, à signer les Accords de Fomboni, dits Accords de réconciliation nationale. Ces accords seront à l'origine de la nouvelle constitution de 2001 qui prône une autonomie large des îles et une présidence tournante entre les quatre îles sœurs (Mayotte ayant toujours été mentionnée dans les constitutions comme faisant partie intégrante des Comores). Le 23 Décembre 2001 est adoptée par référendum la nouvelle constitution de l'Union des Comores. 

Conflits de compétences. Jusqu'à la reforme constitutionnelle de mai 2009, la constitution de 2001 avait fondé une fédération d'Etats. Elle avait organisé une véritable division du pouvoir entre l'Union et les îles autonomes. C'est un fédéralisme né d'une dissociation d'un Etat unitaire qui, sous la pression des revendications indépendantistes d'une partie de la population, accepte de transformer radicalement son organisation initiale. Du point de vue du droit international, l'Union était le seul à exprimer la souveraineté des Comores et les îles jouissaient, au moins sur le plan interne, de la qualité étatique. 

On avait une superposition de deux ordres constitutionnels distincts : à coté de la constitution de l'Union et de l'administration de celle-ci, les îles s'étaient dotées de leurs propres constitutions et disposaient de gouvernements autonomes. Il existait des lois des îles et des lois de l'Union, même si la législation de l'Union primait celle des îles. Plus difficile fut donc le respect de l'autonomie des îles. En effet, les îles ont disposé d'une sphère de compétences propres dans laquelle l'Union ne pouvait s'immiscer. La difficulté était que la constitution ( le légendaire article 9) avait seulement énuméré les compétences qui revenaient exclusivement à l'Union et s'était contenté de dire que relevaient de la compétence exclusive des îles les matières ne relevant pas de la compétence partagée des îles et de l'Union ou de la compétence exclusive de l'Union. 

Il revenait à une loi organique de déterminer ces compétences dites concurrentes ou partagées, la constitution ayant lapidairement dit que les « îles ont le pouvoir d'agir aussi longtemps et pour autant que l'Union ne fasse pas usage de son droit d'agir ». Il convient que la formule n'était pas aisée pour un jeune Etat qui est loin d'être rodé dans « l'industrie du Droit ». 

D'où les sempiternels coups de séismes liés aux conflits de compétences dont l'onde de choc est encore vivace aujourd'hui. Une telle répartition des compétences s'était avérée difficilement applicable dans un pays où le civisme n'est pas encore encré dans les esprits et où certaines personnes font prévaloir des intérêts particuliers et partisans sur l'intérêt général ; un pays qui est gangrené par la corruption, rongé par le népotisme et gagné par l'impunité et l'esprit de régionalisme. La loi organique (N° 05-003 /AU du 1er mars 2005) qui était censée régler l'épineuse question des compétences posait beaucoup plus de problèmes qu'elle n'en résolvait. 

Les Comoriens se souviennent encore des périodes des conquêtes byzantines des compétences-les fameuses houtwamou- où le pouvoir était conçu comme « un gâteau » à partager entre des personnes qui se rangeaient, opportunément, soit dans l'Union soit dans les Îles Autonomes… On avait oublié que tant que l'Etat reste fédéral, des conflits de compétences ne manquent d'exister entre les différents niveaux des pouvoirs. C'est là que réside l'intérêt de la Cour constitutionnelle, cette juridiction suprême chargée, entre autres compétences, de juger de la constitutionnalité des lois. La possibilité offerte aux citoyens comoriens de saisir cette cour, par voie d'invocation ou d'exception, sur l'inconstitutionnalité des lois constitue une avancée démocratique dont les Comoriens ont largement profité au risque d'encombrer la cour. 

Celle-ci a réussi par un tour de passe-passe, dont elle est la seule à avoir le secret, à concilier les exigences divergentes du pouvoir et des citoyens, même si d'aucuns l'accusaient de faire le jeu de l'Exécutif. Pour ce qui concerne les rapports des pouvoirs exécutif et législatif, il faut avouer qu'ils n'étaient pas faciles. Les présidents, revigorés par l'étendue des pouvoirs, qui leur sont dévolus par la constitution, se comportaient en « monarque absolu » devant une Assemblée réduite en simple chambre d'enregistrement tantôt inféodée à l'Exécutif tantôt isolée par celui-ci. 

Quant au pouvoir judiciaire, la volonté délibérée de ne pas mettre en place la Cour suprême, juridiction supérieure en matière juridictionnelle et en matière de comptes publics, ainsi que le Conseil supérieur de la magistrature posait d'une manière récurrente la question de l'indépendance de la justice comorienne et les garanties des procès équitables. 

La réforme de 2009. Le 17 mai 2009, la population comorienne dit oui à la loi référendaire portant révision de la Constitution de l'Union des Comores du 23 Décembre 2001. Cette adoption d'un nouveau texte constitutionnel a été vivement critiquée par l'opposition qui l'a boycotté. Mais le texte est promulgué le 23 mai 2009 par le décret N° 09 - 066 / PR. Certains diront que ce texte n'a rien modifié, d'autres au contraire soulignent l'importance des amendements. 

Nous retiendrons cependant, les dix dispositions de la constitution de 2009 qui, à notre sens, ont le plus d'intérêt : Les iles sont régies par des lois statutaires et leurs exécutifs gouvernent par simples arrêtés. On est donc passé d'un système fédéral à un système hybride (peut-être une décentralisation qui ne dit pas son nom) que même les personnes les plus avisées se perdraient dans la recherche d'une qualification juridique. Moroni a désormais un statut particulier, qui doit être défini par la loi (article 2). Trois ans plus tard, l'assemblée nationale n'a toujours pas légiféré à ce sujet. Il est à noter, la pénalisation, par voie constitutionnelle, du crime de sécession (article 7). Cet acte est par nature illégal, était-il utile de prévoir une disposition le rappelant au sein même de la constitution ? Les présidents des îles et leurs ministres seront appelés respectivement gouverneurs et commissaires. 

Notons d'ailleurs à ce sujet, qu'en cas de vacance du poste de gouverneurs moins de 900 jours après son investiture, une élection au suffrage universel indirect est réalisé. Les conseillers des îles réunis en congrès avec les maires éliront un nouveau gouverneur (article 7-2). A ce jour, cette disposition semble difficilement applicable, l'élection générale des maires n'ayant toujours pas eu lieu. Les compétences des îles sont détaillées (article 9). Mais ces dispositions restent l'objet d'un lourd contentieux. En effet, alors que la constitution prévoit dans cet article la compétence de l'île dans les domaines de l'administration des collectivités locales ainsi que de la police rurale et urbaine, on constate que des conflits de compétences demeurent à ce sujet entre l'Union et les îles. 

Par ailleurs, le nouveau texte constitutionnel prévoit la possibilité de dissolution de l'assemblée nationale par le Président de l'Union (article 12-1). S'ajoute à cette faculté, la possibilité pour le Président, de prendre des mesures exceptionnelles en cas de nécessité (article 12-3). En outre, le mandat du président de l'Union passe de quatre à cinq ans (article 13). Un nouveau pouvoir important est octroyé à l'assemblée nationale. Désormais, cette dernière peut sanctionner un ou plusieurs ministres et non le gouvernement en tant qu'organe collectivement responsable, en votant une pétition. 

Celle-ci demeure cependant très encadrée, ses possibilités d'utilisations sont donc très restreintes (article 33). Enfin, le texte de 2009, prévoit l'harmonisation des mandats. Les élections du président de l'Union et des gouverneurs, doivent avoir lieu à la même date (article 46). Toutes ces modifications étaient motivées, disait-on, par la volonté de réaliser des économies budgétaires et de renforcer l'unité nationale. Or, avec l'ajout d'un troisième vice-président et l'augmentation de la masse salariale ayant entrainé les mouvements sociaux récents, on est en droit de se demander si l'objectif initial est atteint. 

Perspectives. Loin de nous est l'idée de recommander le "bistouri" à chaque fois que l'envie nous saisira au risque de défigurer la dame de 2001. Il n'empêche qu'en dépit de la récente révision, notre constitution recèle encore des imperfections qu'il faudrait corriger. Mais au lieu des rafistolages circonstanciels des fins de mandats, on devrait plancher, dès maintenant, sur l'orientation qu'on voudrait donner aux institutions publiques. Faut-il maintenir la tournante ? Si oui, sous quelle forme, étant entendu que la forme actuelle ne fait pas l'unanimité ? 

Faut-il adopter un régime parlementaire avec un Premier ministre vu que la reforme de 2009 prévoit tous les mécanismes pour, à l'instar du droit de dissolution et du droit de pétition ? Quid de la responsabilité pénale du président et des membres du gouvernement ? Autant d'interrogations qui méritent, à notre sens, l'organisation d'une Conférence nationale sur les institutions publiques. 

*Doctorante en droit public
*Enseignant à l'université des Comores
Source: alwatwan
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