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Que faire pour que La Réunion devienne un acteur de premier plan au sein de la Commission de l’océan Indien (COI) ? Il convient d’emblée de rappeler que la COI est une organisation régionale de proximité : outre ses trois membres originaires (Madagascar, Maurice, Seychelles), elle ne comporte que deux membres admis (Comores, France). Au sein de la COI, le Conseil des ministres joue un rôle important. Réuni pour délibérer sur les dossiers préparés par le Comité des officiers permanents de liaison avec le concours du Secrétariat général, cet organe est compétent pour déterminer les « grandes orientations des activités à entreprendre » dans le cadre de la COI. Dans la mesure où la COI reconnaît le principe de l’égalité entre ses membres, conformément à l’Accord général de coopération signé à Victoria le 10 janvier 1984, chaque État dispose d’une voix au sein du Conseil des ministres.

Avant d’aller plus loin dans la réflexion, il faut préciser que le Président du Conseil des ministres de la COI anime et dirige les travaux de l’organisation régionale et la représente auprès des autres institutions internationales. Dans son article 4, l’Accord de Victoria précise que la présidence du Conseil des ministres est exercée à tour de rôle « pour une durée d’un an par le Ministre des Affaires étrangères ou un autre membre du Gouvernement de l’une des Parties contractantes ». L’application de ce texte a toutefois provoqué une difficulté due à la présence de la France au sein de la COI. Alors que tous les autres membres de la COI sont représentés au Conseil des ministres par des personnalités ayant rang de ministre, c’est le préfet de La Réunion qui, à l’origine, s’exprime seul au nom de la France dans cet organe décisionnel. Lors de la 4e session du Conseil des ministres qui a siégé à Port-Louis le 10 janvier 1986, la possibilité selon laquelle un membre du Gouvernement français pourrait assumer la Présidence du Conseil des ministres de la COI au nom de La Réunion avait même été écartée, Michel Blangy – préfet de La Réunion – ayant déclaré que son pays « ne voudrait pas donner l’impression de jouer au grand frère dans cette partie de l’océan Indien ». 

Ce nouvel élément de particularisme imputable à la France a été aussitôt contesté par les autres États membres. Après réflexions, le Conseil des ministres de la COI a adopté à Port-Louis, dès 1986, un gentleman’s agreement aux termes duquel La Réunion peut accueillir cet organe tout en spécifiant que celui-ci ne pourra jamais être présidé par le préfet. De fait, la délégation française au Conseil des ministres de la COI a toujours été conduite à Saint-Denis par une personnalité ayant rang de ministre. Ainsi, la 31e session ordinaire du Conseil des ministres qui a siégé à Saint-Denis le 26 février 2016 était présidée par André Vallini, Secrétaire d’État en charge du Développement et de la Francophonie. 

Il convient de revenir sur la première spécificité de la France au sein du Conseil des ministres de la COI. Certes, cet État y est représenté, à l’origine, par le préfet de La Réunion. Mais celui-ci est assisté par le Président du conseil régional depuis le renforcement de la décentralisation décidée par la loi du 2 août 1984, relative aux compétences des régions d’outre-mer (ROM), et le Président du conseil départemental depuis le vote de la loi d’orientation du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la République. La France n’a pas pour autant une représentation tricéphale au sein du Conseil des ministres. Après avoir rappelé que « l’État conserve tous ses pouvoirs dans le domaine des relations internationales », le préfet de La Réunion – Jean Anciaux – a tenu à préciser le 8 septembre 1986 que, dans le cadre de la COI, « la France ne parle que d’une seule voix, celle de son chef de délégation : en l’occurrence le préfet de La Réunion ». Ainsi, le préfet de La Réunion a en charge la responsabilité de la coopération régionale dans le sud-ouest de l’océan Indien et, à travers lui, c’est le Gouvernement de Paris qui a toujours, au nom de la France, le dernier mot au sein de la COI. 

Ce constat mérite toutefois une série d’observations, accompagnées de suggestions prospectives. Certes, les préfets des DOM ont été incités à jouer un rôle accru en matière de coopération régionale. Une circulaire du 12 mai 1987 insiste sur la nécessité pour les représentants de l’État d’assurer « la cohérence entre les actions extérieures menées par l’État et les initiatives que les collectivités territoriales d’outre-mer peuvent prendre vis-à-vis de partenaires étrangers ». Mais si la voix de la France au sein du Conseil des ministres est en principe, au départ, celle du préfet de La Réunion, on peut observer que c’est Margie Sudre – Secrétaire d’État à la Francophonie et Présidente de la région de La Réunion – qui a été chef de la délégation française à Port-Louis les 17 et 18 avril 1996. Dès lors, de nouveaux progrès dans le domaine de la décentralisation ne devraient-ils pas aboutir à conférer au Président du conseil régional de La Réunion le leadership de la délégation française au sein du Conseil des ministres de la COI ? 

En faveur d’une telle solution, il faut rappeler qu’en faisant voter les grandes lois de décentralisation dans la décennie « 80 », l’État a été conduit à élargir les compétences des collectivités territoriales ultramarines dans le domaine de l’action internationale. Des outils juridiques de plus en plus importants leur ont été accordés. Portant organisation des ROM, la loi du 31 décembre 1982 indique par exemple : « Les conseils régionaux de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique peuvent être saisis pour avis de tous projets d’accords concernant la coopération régionale en matière économique, sociale, technique, scientifique, culturelle, de sécurité civile ou d’environnement entre la République française et les États de la mer Caraïbe ou les États voisins de la Guyane. Le conseil régional de La Réunion peut être saisi dans les mêmes conditions des projets d’accords entre la République française et les États de l’océan Indien » (article 9). Plus encore, la loi du 2 août 1984 relative aux compétences des ROM prévoit la consultation pour avis du conseil régional de chacune de ces collectivités ultramarines sur « tout projet d’accord international portant sur l’exploration, l’exploitation, la conservation ou la gestion des ressources naturelles, biologiques et non biologiques, dans la zone économique exclusive de la République au large des côtes de la région concernée » (article 13). 

Par la suite, dans ses articles 42 et 43, la loi d’orientation pour l’outre-mer (LOOM) du 13 décembre 2000 indique que les présidents du conseil général et du conseil régional de La Réunion peuvent être habilités, dans les domaines de compétence de l’État, « pour négocier et signer des accords avec un ou plusieurs États… situés… dans la zone de l’océan Indien ». L’article 43 de la LOOM contient, de surcroît, une autre avancée majeure : « Dans les domaines de compétence de la région, les conseils régionaux de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de La Réunion peuvent, par délibération, demander aux autorités de la République d’autoriser leur président à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la République, des accords avec un ou plusieurs États, territoires ou organismes régionaux » situés, selon le cas, dans le bassin de la Caraïbe, au voisinage de la Guyane ou dans l’océan Indien. 

Il faut enfin mentionner la loi du 5 décembre 2016 relative à l’action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional. Cette loi a encore élargi les pouvoirs des collectivités régies par l’article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, La Réunion Martinique, Mayotte) dans leurs relations aves les États et territoires étrangers situés dans leur environnement géographique . La loi permet en effet à ces collectivités de négocier et de signer plus facilement des engagements internationaux avec un ou plusieurs États étrangers dans les matières relevant de leur compétence, dès lors que l’assemblée délibérante de chacune de ces collectivités a adopté un « programme-cadre de coopération régionale » validé par les autorités de la République. La loi prévoit également que les agents publics que ces collectivités peuvent désigner pour les représenter au sein des missions diplomatiques de la France pourront bénéficier des privilèges et immunités reconnus par la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques. 

Sous un autre angle, faut-il souligner que la France n’était pas représentée par le préfet de La Réunion lors de la 29e session du Conseil des ministres de la COI qui a siégé à Moroni les 10 et 11 avril 2014 pour préparer le IVe Sommet des chefs d’État et de Gouvernement des États membres de la COI ? La voix de la France a été celle de Claudine Ledoux, ambassadrice déléguée à la coopération régionale dans l’océan Indien, représentant le ministre des Affaires étrangères. Claudine Ledoux était accompagnée par Philippe Jean-Pierre, représentant du Président du conseil régional de La Réunion, et par Nassimah Dindar, Présidente du conseil départemental de ce DOM. Claudine Ledoux a encore représenté la France à la 30e session du Conseil des ministres de la COI réunis à Antananarivo le 20 mai 2015. Voici des avancées qu’il convient de saluer. Mais on ne saurait, pour autant, en rester là. 

À la suite de l’attribution de nouvelles compétences aux collectivités relevant de l’article 73 de la Constitution dans le domaine des relations internationales, il apparaît logique que la responsabilité de la délégation française au sein du Conseil des ministres de la COI revienne, en droit, au Président du conseil régional de La Réunion et non plus à un ministre du Gouvernement ou à l’un de ses représentants ou, a fortiori, au préfet de La Réunion. De fait, un précédent existe : lors de la 28e session du Conseil des ministres, réunis à Victoria le 17 janvier 2013, la France était représentée par Didier Robert, Président du conseil régional de La Réunion, conformément à l’article 43 de la LOOM qui reconnaît au Président d’un conseil régional ultramarin la possibilité d’être habilité à représenter « les autorités de la République » au sein des organismes régionaux de coopération. 

Dès lors, ne serait-il pas logique de pérenniser une telle solution dans la mesure où la région de La Réunion – reconnue comme « chef de file » en matière de développement économique – entretient des relations privilégiées avec tous les États de l’océan Indien occidental, après avoir été désignée en 2015 comme autorité exclusive pour la gestion du Fonds européen de développement régional (FEDER) qui dote La Réunion d’une enveloppe de 1,13 milliard d’euros pour la période 2015-2020 ? 

Lors de la 31e session ministérielle de la COI réunie à Saint-Denis le 26 février 2016, le Président du conseil régional de La Réunion a tiré les leçons de cette évolution : « dans le cadre d’une décentralisation renforcée », il a plaidé pour « une réelle liberté de décider et d’agir au nom de la région Réunion » et la reconnaissance d’un droit d’intervention directe dans les relations internationales à des fins économiques, incluant la possibilité pour la région de La Réunion de signer des accords avec les États membres de la COI. Didier Robert devait ainsi conclure : « Nous sommes clairement passés en 30 ans, en matière de coopération au sein de la Commission de l’océan Indien, de l’impératif diplomatique de la France à l’impératif économique de La Réunion ». C’est bien aussi notre sentiment. 

C’est la raison pour laquelle la voix de la France au sein du Conseil des ministres de la COI devrait désormais être celle du président du conseil régional de La Réunion. Tel devrait être en tout cas le principe lorsque cet organe n’exerce pas de fonctions régaliennes appartenant aux États membres. 

Par  André ORAISON, Professeur de droit international public
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