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On peut, au regard de notre Constitution, distinguer, grosso modo, trois types de lois : les lois ordinaires (autrement appelées dans la constitution « lois de l’Union » ou « loi » tout court), ensuite les lois organiques et enfin, les lois statutaires. 

Commençons par les deux dernières, c’est presque les plus simples. 
Assemblée Nationale de l'Union des Comores

La loi de finances est-elle une loi statutaire ? 

Pour faire simple, les lois statutaires sont des lois qui établissent les « constitutions » des îles autonomes. Ces lois, à l’instar de toute constitution, prévoient les institutions insulaires ainsi que les rapports entre elles. Il est évident que la loi de finances ne fait rien de tout cela. Ce n’est donc pas une loi statutaire. 

La loi de finances est-elle une loi organique ?

Une loi organique se définit toujours de manière tautologique. En effet est une loi organique, toutes les lois que la Constitution qualifie d’organiques. D’ailleurs, l’art. 26 de la Constitution parlent des « lois auxquelles la Constitution confère le caractère de lois organiques ». Autrement dit, une loi organique ne se devine pas, elle ne se présume pas, elle se constate, à la simple lecture de la Constitution. Les lois que la Constitution qualifie d’organiques sont au nombre de 9 : la loi organique sur le statut de Moroni (art. 2), la loi organique sur le partage des recettes entre l’Union et les îles (art. 11), la loi organique sur l’application de l’art.13 (art.13), sur l’élection des députés (inéligibilité, incompatibilité et indemnités) et du président de l’Assemblée, loi organique sur le contreseing des vice-présidents (art. 15), sur le statut des magistrats et l’organisation de la justice (art. 28), sur la Cour suprême (art. 29), sur la Haute Cour de Justice (art. 30) et la loi organique sur la CC (art. 36). Nulle part, la Constitution ne confère à la loi de finances un caractère de loi organique elle n’en est donc pas une 

Il reste, alors, que la loi de finances est donc une loi ordinaire. D’ailleurs ses attributions relèvent bien de la loi ordinaire puisqu’elles sont celles prévues par l’article 31 qui détermine les domaines des « lois de l’Union » donc des lois ordinaires. En effet, la loi de finances fixe bien, notamment, « l’assiette, les taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » (6e tiret).

Que faut-il voir alors dans le fait qu’elle soit votée à une majorité qualifiée ? 

Sans doute que les constituants ont voulu en faire, un texte solennel au consensus très large. Comme il s’agit du budget, il fallait prévoir une procédure particulière pour assurer l’équilibre des pouvoirs. On a du mal quand même à concevoir la solidité de cet argument. En effet, si vraiment l’on se soucie de l’équilibre des pouvoirs, il eut alors fallu exiger cette majorité qualifiée pour toutes les lois. Pourquoi un traitement de faveur pour la loi de finances ? Parce que c’est la clef de la bourse, ce serait plus important ? Bien plus important qu’une loi qui imposerait une pratique religieuse à tous au risque de violer nos libertés ? 

Ou bien d’une loi qui établirait une citoyenneté économique au risque de créer des catégories de citoyens voire de réduire notre nationalité à un bien de consommation ? Bien plus important qu’une loi qui céderait une licence d’opérateur téléphonique au risque de nous amputer d’une partie de notre domaine public immatériel ? Ou d’une loi qui créerait une infraction dont la sanction serait une privation de liberté ? Pourquoi ces lois ne devraient-elles pas bénéficier d’une assurance de pouvoirs équilibrés ? On peut se le demander... Sauf à accepter de reconnaître qu’une majorité absolue simple suffit. Et c’est le cas. La majorité qualifiée devrait être réservé à ce qui touche notre constitution ( lois organiques et révisions) en ce qu’elle est notre pacte fondamental, un minimum de stabilité doit lui être assurée. 

En somme, la loi de finances est une loi ordinaire, un peu spéciale certes (puisqu’elle est votée par une majorité qualifiée, selon une procédure un peu ad hoc), mais une loi ordinaire quand même. Et des « lois ordinaires spéciales », dans le sens de loi prévues spécialement pour quelque chose, il en existe légion dans la Constitution. Par exemple : la loi de ratification des traités, la loi d’habilitation aux ordonnances, la loi de détermination du sceau de l’Union, la loi portant régime des partis politiques, la loi sur la décentralisation, la loi portant création, consultation et fonctionnement d’un organe consultatif, etc. Ce ne sont ni des lois organiques ni statutaires, elles tombent presque fatalement dans la catégorie des lois ordinaires. Il faut juste concéder qu’il s’agit là de lois ordinaires un peu à part. Je consens à la concession. 

PS : Il existe cependant des dispositions dans une loi de finances qui, elle, sont de nature organique. Ce sont toutes celles qui fixent la quote-part des recettes publiques devant respectivement revenir à l’Union et aux îles. Pour le reste, toutes les autres dispositions ont donc un caractère ordinaire.

©Rafsa Uchiwa
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